• 高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制

    發布人:cyb發布時間:2017-05-04 08:51:09瀏覽次數:

    一、我國高校職能部門設置現狀

      根據管理學的組織理論,我國絕大多數高校屬于直線一職能制的組織結構類型[1]。學校下屬院系為直線部門,依據職能分工進行設置的黨政管理機構為職能部門。為了解高校職能部門設置現狀,對北京大學、山東大學、華南理工大學等39所“985工程”高校的職能部門設置情況進行考察??疾彀l現,大多數高校的職能部門數量都在30個以上,有的甚至多達40余個。這些職能部門大體上可分為四大類:第一類是黨務部門,包括黨委辦公室、組織部、宣傳部、學工部、統戰部等;第二類是行政部門,包括校長辦公室、教務處、學生處、科技處、財務處、人事處、后勤處等;第三類是直屬部門,包括網絡中心、圖書館、期刊社、出版社等;第四類是社群組織,包括工會、團委等。

      各高校在具體職能部門設置上存在諸多差異,但在核心部門設置上往往有許多相近之處。在對上述39所高校職能部門設置情況進行比較分析的基礎上,將各校普遍具有的職能部門提取出來,組合成了高校職能部門的典型結構(見圖1)。

      圖1顯示的是高校最基本的職能部門架構,盡管已剔除了一些部門,但部門數量仍多達27個。而擁有37000多名師生員工的德國柏林自由大學僅擁有8個行政機構[2]。由此可見我國高校職能部門“碎片化”傾向之嚴重。職能劃分和部門設置的不合理,使高校內部管理面臨諸多難題。首先,職能交叉、政出多門、職責不清的現象普遍存在,一個重大決策往往需要多個部門負責,主要責任主體難以明確。特別是當管理難題出現時,管理部門都不愿承擔相應責任。其次,部門間協調難度大,各部門各自為政,部門之間不協同等問題較突出,嚴重影響了管理效率。“設置不同的職責與部門可以更專業化,但也增加了協調與控制的難度,各個部門都優先考慮自己的利益,結果只能是部門最優化,即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標。”[3]60第三,機構龐雜,人員冗繁。管理人員一般要占教職工總數的一半左右。而教育部1999年頒布的《高等學校職員制度暫行規定》明確指出,從事管理和服務工作的職員總數一般應控制在學?;揪幹瓶倲档?5%—20%。巨大的人員支出使管理成本驟增,并擠壓了有限的教育經費。第四,職能部門“衙門化”,官僚作風較嚴重。校一級的職能部門常缺乏明確定位,將自己與學院的關系定位為上下級的關系,缺乏為教學科研服務的意識,并常常干預甚至包辦學術事務。因此,對高校職能部門進行大刀闊斧的改革已成為高校一項緊迫的任務。

      圖1 我國高校職能部門基本結構

      二、大部制與高校管理機構改革

      要改變高校管理職能劃分過細、職能部門設置過多的現狀,應推動高校管理機構改革向“大部門、大職能、大服務”范式轉變。實行大部制是這一轉變過程中可以著重考慮的一種改革方案。大部制即大部門體制,是指在政府的部門設置中,將那些職能相近、業務范圍類同的事務相對集中,由一個部門統一進行管理[4]。20世紀60年代,英國率先開始對政府機構進行大部制改革。此后,美國、德國、法國、俄羅斯、日本等國家也紛紛效仿。綜觀這些國家的改革可以發現,大部制改革具有如下特點:一是以職能整合為基礎。對行政體系承擔的職能進行重新梳理和劃分,對相近職能進行整合,理清職能結構,明確職能界限。二是以機構合并為基本特征。根據職能調整,對機構進行重新拆分或合并,對人員進行分流,形成承擔大職能的大部門。三是以實現決策權、執行權、監督權相對獨立為核心。通過職能劃分和機構重組,實現決策、執行和監督三個職能相對分離和獨立。四是以提高管理效率、降低行政成本為基本目標。精簡機構,消除冗員,降低行政成本,同時,加強機構之間和機構內部的協調,提高管理效率和質量。

      近年來,大部制也逐步進入我國政府和公眾的視野。2007年,黨的十七大報告明確提出,要加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制。2008年年初,黨的十七屆二中全會和十一次全國人大一次會議先后通過了《國務院機構改革方案》,我國政府機構大部制改革由此拉開序幕。隨后,許多地方政府也逐步開始探索大部制改革。2012年,黨的十八大報告再次強調,要“穩步推進大部門制改革,健全部門職責體系”。

      由于大部制在許多方面契合了高校內部管理體制改革的需要,在政府機構大部制改革浪潮的推動下,一些高校也開始探索內部管理機構的大部制改革[5-6]。高校實行大部制改革,一方面,是適應外部環境變化的客觀需要。環境影響對組織的制度化過程起著至關重要的作用[7]。政府行政效率的提高,與社會、市場關系的日益密切,都要求高校在響應外部環境需求時,要有更靈活的組織體系和更高的行政效率。另一方面,是建設現代大學制度、提高教育質量的內在要求。只有調整行政職能,克服過度行政化傾向,回歸學術本位,大學才能重獲生機和活力。但總體來看,現有改革尚有許多不成熟之處。例如,有的學校以機構的簡單合并代替職能的有機整合,盡管多個機構被并入一個部門,但缺乏職能上的重新調整與合理劃分,內部機構缺乏實質性整合,機構間的壁壘依然存在;有的學校機構雖做調整,但人員和編制基本沒變,冗員難以裁撤;有的學校改革雷聲大、雨點小,缺乏實質性措施,改革難以推進;等等。這些問題的出現,既有既得利益者的阻撓、人員安排困難等方面的原因,也有缺乏理論指導、沒有成熟模式可借鑒等方面的緣故。

      三、高校職能部門大部制改革的目標與原則

      所謂“高校職能部門大部制”,可理解為高校通過合并職能相近部門以拓寬單個部門管理職能,并向基層和學術組織分權,推進管理重心下移而建立的內部管理模式[8]。高校推行職能部門大部制改革,主要目的是在對管理機構進行職能調整和機構整合的基礎上,優化內部權力結構和運行機制,實現從“權責不清”到“權責明確”,從“多頭管理”到“集中管理”,從“政出多門”到“統一決策”,從“利益分割”到“利益整合”,從“管理為主”到“服務為主”的轉變,形成分工合理、權責一致、決策科學、執行有力、監督有效的內部管理體制。具體來說,高校職能部門大部制改革應遵循以下目標和原則。

      1.厘清職能,劃清權責邊界。職能是一個組織所承擔的職責和功能,機構則是職能的載體。不能簡單地把大部制改革理解為部門合并、機構精簡,它必須建立在職能合理調整的基礎之上,并以職能整合為重點帶動機構整合。“責任劃分不清,會造成部門間的責任推諉與扯皮;職責重疊,會造成沖突,會浪費精力并會產生非故意的冗員。”[3]60因此,要對現有部門的具體職能進行分解和整合,弄清哪些職能應當合并,哪些職能需要增加,哪些職能需要剝離等,并按照“大職能”的理念,對各項具體職能進行整合,優化職能結構,劃清職能邊界。在此基礎上,進行機構重組,對職能相同或相近的部門進行整合,建立大職能、寬范圍的綜合性部門,從而理順部門之間的職責關系,解決職責不清、職責交叉、職責劃分過細等問題,提高職能部門的運行效率和管理效能。

      2.合理分權,優化權力結構。目前,我國高校內部權力結構失衡問題較為嚴重,主要體現在:一是學校權力與院系權力的失衡。高校內部管理權過于集中在學校和校級機關,院系管理自主權較為有限。而綜觀世界一流大學,二級院系一般都具有充分的管理自主權。二是行政權力與學術權力失衡。行政權力過度膨脹,常常干預甚至包辦學術事務,管理過度行政化問題較嚴重。

      大部制改革的實質,是一種權力結構的重組和再造[9]。高校應以大部制改革為契機,推進向基層和學術系統的“雙向分權”:一是縱向分權,即學校(校部機關)向基層院系分權,實現管理重心下移;二是橫向分權,即學校和基層院系的行政系統向學術系統分權,促進教授治學,回歸學術本位。要約束行政權力和學術權力的行使,避免彼此間的不正當干預和沖突。同時,要促進學校和大部門內部決策權、執行權、監督權相對分離和獨立,確保決策科學、執行順暢、監督有力。

      3.強化服務,轉變管理職能。實現管理職能轉變是大部制改革的重要目標。高校實施大部制改革,必須推進管理部門職能的轉變,使職能部門更好地服務于教學科研活動。這是因為,學術性是高校的根本特性,為學術服務是高校職能部門的根本價值所在。高等院校所承擔的基本功能和我國高等教育所發生的一系列變化都要求高校行政工作必須以“服務”為中心,這也是整個社會行政管理思想變革趨勢的必然要求[10]。高校在推行職能部門大部制改革過程中,應堅持“學術本位”的管理原則,對內部管理職能進行重新定位,強化職能部門和黨政權力的服務職能,實現從管理型機關向服務型機關轉變,形成職能部門為教學科研機構服務、黨政權力為學術權力服務、管理人員為師生服務的“大服務”格局。

      4.加強協調,提高行政效率。從管理角度來看,建立大部制結構主要是想解決因職能部門劃分過細導致的部門和部門之間協調困難的問題,降低協調難度與成本,以提高管理效率。在大部制改革中,要充分發揮大部門“職能廣、機構大”的優勢,將部門之間的協調轉化為部門內部的協調,從而避免因部門之間長時間的討論磋商、討價還價,甚至利害沖突而使學校工作受到影響,加快內部信息傳遞,提高工作效率。

      5.精簡機構,降低行政成本。精簡機構、裁減冗員,是大部制改革的基本目標之一。但在被稱為“計劃經濟的最后一塊堡壘”的高校,精簡機構、裁減冗員卻并非易事。這是因為,機構數量的減少必然伴隨著領導崗位的減少,原有部門領導的重新安排是一件頗費斟酌的事;并且,高校職能部門往往是安排教師家屬等“特殊人員”的地方,這些“必要照顧對象”是難以裁減的??梢哉f,人員安排是高校大部制改革的最大難點之一。但可以考慮先將大部門建立起來,再結合事業單位改革和全員聘任制的實施,不斷完善“能上能下、能進能出”的用人機制,逐步進行人員調整,經過一個時期的努力,循序漸進,最終實現機構設置和人員編制的合理匹配。

      四、高校職能部門大部制改革方案

      按照大部制的要求,首先應當對組織承擔的職能進行梳理,然后按照“整合相近職能、避免職責交叉”的原則進行機構重組。綜合考慮高校承擔的基本職能、內部領導體制的特點、組織運行的實際需要等方面因素,嘗試對高校內部管理職能體系進行重新劃分,構建一個“大職能”結構,即把高校內部管理職能劃分為黨群工作、綜合協調與后勤保障、教學、科學研究、學生教育與服務、對外交流合作六大方面。根據這一職能結構,可將現有基本職能部門整合為黨群工作部、總務部、教務部、科學研究部、學生綜合服務部、合作發展部6個大部門。具體方案如下:

      1.黨群工作部。該部門主要負責黨務工作和群眾工作,可整合組織部、宣傳部、統戰部、紀委辦公室、黨校、機關黨委、離退處、工會等部門的職能。由于監察處、審計處與紀委辦公室在職能上具有密切關系,因而也將監察處、審計處并入該部,與紀委辦公室共同組成紀檢監察審計工作組。

      2.總務部。該部門主要負責綜合協調、資源建設、后勤服務、安全保障等工作,可整合黨委辦公室、校長辦公室、發展規劃處、人事處、財務處、基建處、資產管理處、后勤處、保衛處、網絡中心、圖書館等部門的職能。

      3.教務部。該部門主要負責本科教學、研究生教學、學科專業建設等工作,可整合教務處和研究生處的教學管理職能,一些高校設立的學科建設辦公室也可并入該部。

      4.科學研究部。該部門以原有的科技處為基礎,主要負責科研管理工作,一些高校設立的社科處、出版社、期刊社等部門亦可并入該部。

      5.學生綜合服務部。該部門主要負責學生日常管理與服務工作,可整合學工部、招生就業處、學生處、團委等部門的職能和研究生處的招生、思想政治教育、學生日常管理等職能。

      6.合作發展部。該部門主要負責對外交流與合作工作,可整合國際交流處、校友辦、基金會等單位的職能。

      原有部門合并成大部門后,如再根據原有部門的形制來設置科室,則容易出現部門內部的隔閡與利益分割,而影響大部門的整體性。應根據大部門承擔的具體職能,對內部機構進行重新劃分,按照工作內容和工作流程的不同,設置各個工作組,以打破原有部門的壁壘,促進部門成員溝通融合、形成合力,并減少職能部門的行政化色彩。例如,學生綜合服務部整合了原有的學生處、招生就業處、團委和研究生處負責招生、思想政治教育、學生日常管理等科室后,可下設思政工作組、獎助工作組、招生工作組、就業工作組、團務工作組等工作小組。除設立常設的工作組外,如遇特殊任務,還可從各小組抽調人員,組成臨時性的工作小組。通過職能整合和機構合并,學生綜合服務部基本上涵蓋了從招生到在校管理再到就業的全部學生事務工作,使學生工作責任主體更加明確,避免了職責不清、多頭管理、互相推諉等現象,同時也解決了原有部門間協調難的問題。

      上述方案,是構建高校職能部門設置的一種“理想模型”。雖然這一“理想模型”只是在現實經驗基礎上所做的一種構想,但其對于認識高校職能部門結構,探索高校職能部門大部制改革具有一定的借鑒意義。需要說明的是,上述方案并非高校大部制改革的唯一方案,不同高校應根據自身發展歷史、辦學規模、管理理念等方面因素,探索符合自身實際的職能部門設置模式。

      五、大部制模式下高校職能部門的運行機制

      高校大部制改革是一個包括職能調整、機構重組、機制創新、流程再造的系統工程。大部門建立起來之后,還需要構建一套包括科學決策機制、溝通協調機制、彈性運行機制、綜合服務機制、監督評估機制在內的行之有效的運行機制,不斷完善部門工作流程,以保證大部門高效良性運轉。

      1.科學決策機制。在高?,F有決策模式中,雖然學校重大決策基本上都是由書記辦公會、校長辦公會或黨政聯席會審議通過,但一項決策從醞釀到提出再到成形往往都是由相關職能部門具體負責,職能部門對決策的操控空間較大,這既不符合大部制對決策權、執行權、監督權相互分離的要求,也為行政權力干預學術權力創造了條件。職能部門是執行學校決策的機構,其主要角色是執行者,應當將學校重大決策的制定權從職能部門剝離出去。在學校層面,可借鑒國外大學的委員會制度,完善或組建教學指導委員會、職稱評定委員會、校園規劃建設委員會等各類專門委員會,分別負責學校有關領域的重大決策,并由相關職能部門負責具體執行。在部門層面,可吸收有關方面代表組成部務委員會,由其負責部門決策,并由部門內的相關工作小組負責執行。同時,還要建立健全重大事項公示制度、聽證制度、決策咨詢制度等有關制度,提高決策科學化、民主化水平。

      2.溝通協調機制。在大部制模式下,隨著部門數量和部門間業務交叉的減少,部門之間的溝通協調變得相對簡單。但由于每個部門都合并了多個部門,部門業務工作更加復雜多樣,部門內部溝通協調難度加大。除了召開常規性工作會議之外,還可以考慮建立例會制度,以優化部門之間和部門內部的溝通協調機制。例會,作為一種非正式的碰頭會,它能夠承上啟下,是提高管理水平、增強執行力的一種有效手段[11]。實行例會制度,需要注意:第一,參加人員。為保證例會效果,參會人數一般應控制在10人左右??煞謩e召開由部門負責人、部門內工作組負責人、工作組成員參加的不同層面的例會。第二,例會周期??紤]到不同層面的例會在會議目的、人員召集難度等方面各有不同,工作組例會可每周召開一次,部門例會可每月召開一次,部門間例會可每個季度召開一次。第三,例會內容。由于例會具有“非正式”特點,會議內容可靈活多樣,可以是匯報工作進展情況,可以是針對某項工作展開研討,可以是就工作中存在問題交流看法,也可以是業務學習和交流。通過例會,不僅可以有效推動工作開展,也可以促進部門之間和部門內部的溝通、交流與合作。

      3.彈性運行機制。職能部門的工作量“半徑”在不同階段一般是不同的,如按最大“半徑”定編,一到“淡季”人員閑置,如不按最大“半徑”定編,一到“忙季”人手不夠。而在大部門中,A工作組的“忙季”可能恰好是B工作組的“淡季”,此時B工作組的成員便可補充到A工作組中來。因此,在保持各工作組成員基本穩定的前提下,可根據工作任務、工作量等的變化,對部門內各工作組人員構成進行適當調整,或組建新的工作組,這不僅有利于減少虛設崗位和閑置人員,也有利于部門內部各工作組之間的溝通融合。此外,大部門之間同樣可以采用這種彈性化的運行機制,當遇到教學評估、校慶等重大任務或緊急任務時,可從各部門抽調精干力量,組成臨時性的工作團隊,共同協作完成工作任務。

      4.綜合服務機制。小部門體制下的公共服務職能基本上是一種碎片化服務,因而提供的公共服務具有典型的不完整性和非連續性[12]。而大部制具有“大服務”的特點,要更好地發揮大部制的綜合服務優勢,服務流程的優化至關重要,應對職能部門的服務工作進行流程再造。信息化建設是流程再造的技術前提,也是新的服務流程運行的技術平臺。因此,要加強數字化校園建設,充分利用網絡技術、移動通信技術等技術手段,推進管理和服務現代化,實現由傳統的文件式、串聯式、部門分散化的服務方式向電子化、并聯式、部門集成化的服務方式轉變,從而優化服務流程,提高服務效率和質量。例如,在科研經費管理中,教師認領項目匯款,通常要先到科研主管部門審核、蓋章,然后再到財務部門辦理入賬手續。而通過網上辦理流程,就可以將流程變為“教師網上認領—科研主管部門審核—財務部門入賬并返回信息”,審核和入賬兩個環節就可以由科研主管部門和財務部門在網上快速協作完成,不僅使教師免于在不同部門之間來回奔波,也加快了科研經費下撥速度[13]。

      5.監督評估機制。大部制下,職能部門業務范圍擴大,部門權力也隨之加大,對職能部門的監督愈顯重要。但由于職能集中,責任清晰,避免了多頭管理和推諉扯皮等現象,對部門的監督和評估也更加便利。一方面,要加強對職能部門權力運行的監督。高校要保證紀委、監察、審計機構相對獨立運行,加強對部門權力行使情況的監督檢查,確保部門權力規范運行;要充分發揮教師代表大會、工會、學生代表大會等群眾組織的民主監督作用,更好地維護師生員工的合法權益。另一方面,要加強對職能部門工作績效的評估。對工作績效進行評估,是提高職能部門執行力的有效途徑。但目前高校中,職能部門的工作績效基本上只是通過撰寫部門工作總結或由部門領導向校領導匯報來呈現,對部門的考核也缺乏科學的績效考核標準。高校應當建立職能部門一把手負責制,實行目標管理,并成立評估委員會或評估辦公室等專門評估機構,完善績效評估方法體系及操作程序,對職能部門工作情況進行專業評估,并根據評估結果給予相應獎懲,以推動職能部門更好地履行職能。此外,各職能部門也應建立完善的內部監督機制,加強對各工作小組權力行使和任務完成情況的監督檢查,以更好地實現部門整體目標。

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